Алексей Владимирович Павлушкин,
кандидат юридических наук,
заведующий отделом мониторинга законодательства
Института законодательства и
сравнительного правоведения при
Правительстве Российской Федерации

В юридической науке одной из основных задач исследований по эффективности права практически всегда являлась подготовка научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию законодательства. Эта деятельность потребовала предварительного осмысления подходов к оценке социальной эффективности тех правовых норм, которые предполагалось совершенствовать. Возникла необходимость в разработке основ методологии изучения эффективности правовых норм для проведения соответствующих исследований в различных отраслях права по единообразной методике. 

С этой целью предпринимаются попытки использовать различные юридические технологии. В юридической литературе под ними предложено понимать систему научно-обоснованного комплекса приемов, методов, других правовых инструментов, а также процедур их использования, с помощью которых оптимально используются необходимые ресурсы (финансовые, организационные и т.д.) с целью формирования эффективных юридических решений. Одной из современных юридических технологий является правовой мониторинг, под которым понимается комплексный структурный и информационно-аналитический механизм анализа и оценки нормативного правового акта на всех этапах его создания и применения. Иногда в литературе, федеральных нормативных правовых актах и законодательстве отдельных субъектов Российской Федерации используются сходные понятия: мониторинг правоприменения, мониторинг законодательства, мониторинг законодательства и правоприменительной практики и др. (не вдаваясь в различия в определениях данных дефиниций далее мы будем использовать их как синонимы).

1. Регламентация системы мониторинга на федеральном уровне

Длительное время основной формой правового мониторинга на федеральном уровне была подготовка Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации ежегодного доклада о состоянии законодательства в Российской Федерации. Выводы и рекомендации, содержащиеся в данном докладе, подлежат использованию комитетами, комиссиями и членами Совета Федерации при осуществлении своей деятельности по реализации конституционных полномочий этой палаты парламента Российской Федерации. Основным недостатком методики, используемой при подготовке ежегодных докладов о состоянии законодательства в Российской Федерации, является то, что эти доклады по большей части носили описательный характер, правовые проблемы в них только констатируются, а пути решения таких проблем указываются в самом общем виде, без указания их конкретных исполнителей и сроков. Даже если конкретные исполнители и назывались, то, как правило, отсутствуют рекомендации по решению самих проблем.

Необходимо также отметить Основы государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан, утвержденные Президентом Российской Федерации (в частности, раздел V Основ «Меры государственной политики в области совершенствования законодательства Российской Федерации и правоприменения»). Подпунктом 3 пункта 16 данного раздела предусмотрена организация системного мониторинга законодательства Российской Федерации и правоприменения в целях выявления недостатков, пробелов и противоречий в законодательстве.

20 мая 2011 г. был издан Указ Президента Российской Федерации № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации». Этим Указом утверждено и Положение о мониторинге правоприменения в Российской Федерации. В соответствии с данным Указом под мониторингом правоприменения понимается комплексная и плановая деятельность, осуществляемая федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий, по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу нормативных правовых актов. Это касается, в том числе нормативных правовых актов Российской Федерации – в целях реализации антикоррупционной политики и устранения коррупциогенных факторов. 

При этом Правительство Российской Федерации в 3-месячный срок утвердило методику осуществления мониторинга (постановление Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 г. № 694 «Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации»). Эта методика устанавливает правила и определяет показатели осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Следует особо подчеркнуть, что несомненным достоинством методики является и ее универсальность, а следовательно, возможность ее применения ко всем отраслям, подотраслям и институтам законодательства, включая избирательную сферу. При этом вполне естественно, что для использования исключительно в целях мониторинга правоприменения в сфере выборов методика может быть дополнена новыми положениями, что предусмотрено непосредственно и самой методикой. Принятие данных нормативных правовых актов дает качественно новый импульс дальнейшим научным и практическим разработкам в сфере мониторинга. 

В соответствии с вышеназванным Указом Президента Российской Федерации основной целью осуществления мониторинга является совершенствование правовой системы Российской Федерации. Мониторинг правоприменения проводится в соответствии с планом мониторинга и согласно методике его осуществления. В настоящее время распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 августа 2012 г. № 1396-р утвержден план мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2013 г. Мониторинг правоприменения в сфере выборов данным планом не предусмотрен. Однако следует учитывать, что при наличии соответствующего поручения Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации мониторинг осуществляется без внесения изменений в утвержденный Правительством Российской Федерации план мониторинга. Федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления также могут осуществлять мониторинг по собственной инициативе. 

Кроме того, следует учитывать, что в соответствии с методикой мониторинга правоприменения проводятся текущий и оперативный виды мониторинга. Текущий мониторинг осуществляется на регулярной основе в отношении отрасли (подотрасли) законодательства и группы нормативных правовых актов, оперативный – в течение первого года действия нормативных правовых актов Российской Федерации, выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и постановлений Европейского Суда по правам человека.

Ключевым федеральным органом исполнителей власти в сфере мониторинга правоприменения становится Министерство юстиции Российской Федерации. Именно оно разрабатывает ежегодно проект плана мониторинга, осуществляет координацию мониторинга, проводимого федеральными органами исполнительной власти, и его методическое обеспечение, подготавливает ежегодно и вносит проект доклада Президенту Российской Федерации о результатах мониторинга и выполняет иные функции.
Первый Доклад о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за 2011 г. был размещен на официальных сайтах Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также Минюста России в сети Интернет только в марте 2013 г.

Продолжение →